Dr. Dominik Hierlemann
6. Dezember 2019

#Konferenzgeflüster, geht alle #Bürger an!

Eine Konferenz für alle

Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen hat eine zweijährige Konferenz zur Zukunft Europas angekündigt. Sogar Bürgerinnen und Bürger sollen mitwirken. Aber wie? Was soll erreicht, welche Themen bearbeitet werden? Noch ist der konkrete Auftrag für die Konferenz im Unklaren. Europäische Föderalisten erhoffen sich Rückenwind für Vertragsveränderungen. Zahlreiche Mitgliedstaaten fürchten selbiges. Einigkeit scheint darin zu bestehen, dass Bürgern eine wichtigere Rolle in den Diskussionen zukommen soll als dies früher der Fall war. Bei waberndem Populismus, wachsender Elitenskepsis und wahrgenommenen Repräsentationslücken seitens der EU-Bevölkerung ist dies dringend notwendig.

Tatsächlich ist partizipative Demokratie momentan in aller Munde. Testlabore und Großversuche der Bürgerbeteiligung haben sich rasant in Europa ausgebreitet. Auch die EU hat erste Schritte unternommen. Dennoch klaffen Anspruch und Wirklichkeit oft auseinander. So wird die Europäische Bürgerinitiative nach wie vor kaum in der europäischen Öffentlichkeit wahrgenommen. Die vom französischen Präsidenten Emmanuel Macron initiierten EU-Bürgerkonsultationen von 2018 waren bestenfalls ein gut koordinierter Dialogversuch in allen Mitgliedstaaten, ohne viel Zählbares zu generieren.

Durch die Zukunftskonferenz mit Bürgern könnte die angeblich so bürgerferne EU zum Vorreiter innovativer Beteiligung werden. Zugleich gilt jedoch: Schlecht gemachte Bürgerbeteiligung schadet der europäischen Demokratie. Bürgerbeteiligung an der Zukunftskonferenz muss umsichtig aufgesetzt und klug choreographiert werden. Sie sollte keine rein kommunikative Übung sein, sondern einen Kulturwandel in den EU-Institutionen einleiten.

Woher kommt die Idee einer Zukunftskonferenz?

Die „Konferenz zur Zukunft Europas“, so Ursula von der Leyen, soll als gleichwertige Partner einzelne Bürger (gerade auch junge Europäer), Zivilgesellschaft und Europäische Institutionen zusammenbringen. Die Kommission will die Konferenzergebnisse in ihrer Arbeit berücksichtigen, auch durch entsprechende Gesetzesvorschläge. Selbst für Vertragsänderungen zeigte sich Ursula von der Leyen offen.

Die Vorschläge einer Zukunftskonferenz kommen nicht aus dem Nichts. In Brüssel ist wieder vermehrt das Tabuwort „Vertragsänderung“ zu vernehmen. Nach den gescheiterten Verfassungsreferenden in Frankreich und den Niederlanden 2005 sowie dem anschließend nur mühsam geschaffenen Vertrag von Lissabon setzte eine mehr als ein Jahrzehnt währende Vertragsmüdigkeit ein. Nun scheint die komplette Unlust gegenüber institutionellen Weiterentwicklungen langsam einer vorsichtigen Offenheit für mögliche Vertragsänderungen zu weichen.

Auch der Zuschnitt der neuen Kommission unterstreicht die Bedeutung des Themas Demokratie. Gleich drei Kommissare kümmern sich darum. Dubravka Suica ist als Vize-Präsidentin für Demokratie & Demografie zugleich für die Ausgestaltung der Konferenz zur Zukunft Europas zuständig. Das langjährige Kommissionsmitglied Maroš Šefčovič ist nun für interinstitutionelle Beziehungen und Vorausschau zuständig. Vize-Präsidentin Věra Jourová kümmert sich um Werte und Transparenz und wird die Dreier-Kommissarsgruppe für einen “New Push for European Democracy” leiten.

Vorab: Drei Grundsatzfragen klären

Das Format, die Ziele und der Zeitrahmen der Konferenz zur Zukunft Europas wird durch eine interinstitutionelle Vereinbarung zwischen Parlament, Kommission und Rat festgelegt.

Drei Grundsatzfragen gilt es vorab zu klären: Erstens, was sind ihre Ziele und wie sieht ihr Mandat aus?

Ein enges Mandat bedeutet, dass sowohl das Format, der Zeitrahmen als auch die Struktur möglicher Ergebnisse klar benannt und vorgegeben werden. Ein weniger enges Mandat überlässt der Konferenz und deren Führung mehr Möglichkeiten bei der Ausgestaltung und lässt offen, wie sich die zweijährige Dynamik entfaltet. Ob der Prozess dann in einem Europäischen Konvent und womöglich Vertragsveränderungen mündet oder nicht wird sich zeigen.

Zweitens, welche Themen? Möglich wäre es, sich auf institutionelle Themen und die EU-Demokratiefrage zu fokussieren.

Transnationale Listen zu Europawahlen sowie das (leidige) Spitzenkandidatenthema wären der Beginn einer Diskussion darüber, wie Bürger mehr, innovativer und direkter an EU-Politik beteiligt werden können. Dem gegenüber steht eine Herangehensweise, die zweifellos die aktuell auf dem Tisch liegenden, heißen institutionellen Eisen aufnimmt, aber sich nicht allein auf die Lösung dieser Konflikte beschränkt. Alle strategisch-inhaltlichen Fragen wie Klima, Wirtschafts- und Sozialmodell, Währungsunion sowie Sicherheit und Verteidigung werden zur Diskussion gestellt.

Drittens sind die Art und der Umfang der in Aussicht gestellten direkten Beteiligung von Bürgern an der Konferenz noch völlig offen.

Dieses Element könnte eine echte Innovation sein, wenn es über ein Diskussionsforum organisierter zivilgesellschaftlicher Gruppen hinausgeht. Auch speziell für die Beteiligung von jungen Menschen könnte es eigene Formate geben. Das Europaparlament setzt sich für eine möglichst breite und repräsentative Beteiligung von Bürgern an der Konferenz ein. Das Parlamentsgebäude selbst könnte symbolisch als Tagungsort zur Verfügung stehen.

Gretchenfrage Bürgerbeteiligung: Ideenlieferant oder Entscheider?

Die voraussetzungsvolle Einbeziehung von Bürgern in die EU-Zukunftskonferenz muss zentrale Qualitätsgrundsätze der partizipativen Demokratie berücksichtigen. Bei der Konzeption der Beteiligung hilft ein Blick in die Literatur. Bereits 1969 hat Sherry R. Arnstein die „ladder of participation“ entwickelt. Die Grundidee ist einfach. Die Intensität der Beteiligung kann unterschiedlich hoch sein. Je höher man die Leiter steigt, desto involvierter sind Bürger, desto mehr bestimmen sie selbst über Entscheidungen oder setzen diese gar um. Information, Dialog, Konsultation, Mitentscheidung, Entscheidungsumsetzung – so sehen im Wesentlichen die Stufen der Partizipationsleiter aus.

Wie die Ergebnisse der Zukunftskonferenz am Ende in die Politik einfließen oder gar umgesetzt werden, wird sich erst später herausstellen. Das ist realistisch und legitim. Anders sieht es mit der Beteiligung der Bürger an der Zukunftskonferenz aus. Gleich, wie das finale Beteiligungsformat aussehen wird, die Teilnehmer wollen wissen, welchen Anteil ihre Arbeit an den weiteren Beratungen hat. Sollen Bürger konsultiert werden? Oder haben sie gar direkte Mitentscheidung über die Konferenzergebnisse? Das sind die Kernfragen, die vor Beginn der Konzeption der Zukunftskonferenz beantwortet werden müssen.

Zufallsauswahl der Bürger: Wie die „üblichen Verdächtigen“ vermeiden?

Spannend für die EU könnte ein Verfahren sein, dass in jüngerer Zeit in immer mehr Staaten angewandt wird. So genannte Citizens‘ Assemblies, die zufällig und möglichst repräsentativ eingeladene Bürger beteiligen, gab es prominent in Irland und auch in Frankreich während der Grand Débat. Auch die EU hat während der Europäischen Bürgerkonsultationen 2018 ein Bürgerpanel mit mehr als 100 zufällig ausgewählten Europäern durchgeführt.

Die gewichtete Zufallsauswahl bietet eine Reihe von Vorteilen: Grundsätzlich hat jeder Bürger die Chance ausgelost zu werden. Die Teilnehmerschaft repräsentiert in ihrer Zusammensetzung die Vielfalt der Gesellschaft – üblicherweise wird darauf geachtet, dass Frauen und Männer jeweils hälftig vertreten sind, ebenso verschiedene Altersgruppen sowie diverse sozio-ökonomische Hintergründe. Dadurch werden Veranstaltungen vermieden, die lediglich politisch Interessierte ansprechen. Bürger mit ganz unterschiedlichen Erfahrungen, Interessen, Meinungen und Perspektiven werden beteiligt. Gerade in der EU hat dieser Ansatz seinen besonderen Reiz.

Eine transnationale Citzens‘ Assembly mit Bürgerinnen und Bürgern aus allen EU-Mitgliedstaaten wäre eine echte Innovation, hätte den Reiz des Neuen und könnte eine spannende Erweiterung für die Zukunftskonferenz sein (mehr dazu in unserem aktuellen Policy Brief „Konferenzgeflüster“.

Digitale Partizipation

Doch neben einer physischen Beteiligungskomponente braucht es eine virtuelle Seite, um eine breite europäische Öffentlichkeit an der Zukunftskonferenz zu beteiligen. Die französische Grand Débat zeigt das Wechselspiel von Online und Offline auf. Town Hall Meetings mit Präsident Emmanuel Macron lenkten die große öffentliche Aufmerksamkeit auf die Internetseite der Grand Débat. Die Bürger konnten dort zu den zentralen Diskussionsfragen der Debatte ihre Meinungen und Vorschläge hochladen.

Eine Interaktion der Teilnehmer untereinander fand jedoch nicht statt. Diese deliberative Komponente des gemeinsamen Diskutierens und Nachdenkens war allein regionalen Citizens‘ Assemblies mit zufällig ausgewählten Teilnehmern vorbehalten.

Eine virtuelle Diskussion, an der sich mehrere Millionen Menschen EU-weit beteiligen, kombiniert mit der physischen Beteiligung von Bürgern, hätte das Potential in einem Schneeballeffekt weitere Debatten auszulösen.

Legitimität und Wirkung statt „democracy washing“

Die direkte Beteiligung von EU-Bürgern an einer EU-Zukunftskonferenz ist Neuland – und damit Chance und Risiko zugleich.

Chance, weil die EU endlich das Schlagwort vom Europa der Bürger mit Leben füllen kann. Gut gemachte Bürgerbeteiligung steigert das Vertrauen der Menschen in die Politik, politische Konzepte werden besser und von mehr Menschen akzeptiert.

Risiko, weil eine große Öffentlichkeit auf den Prozess schaut und der Eindruck vermieden werden muss, dass Bürger für politische Zwecke missbraucht werden. Die Beteiligung der Bürger ist keine rein kommunikative Übung, sondern der Versuch einen generellen Kulturwandel in der europäischen Politik und den EU-Institutionen einzuleiten. Die Zukunftskonferenz ist dazu ein Anfang. Aber einer, der gelingen muss!

 

Dieser Text ist eine Kurzversion des aktuellen EINWURFs „Konferenzgeflüster“ (Dezember 2019). Bild: © Sikov – stock.adobe.com

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